Programma’s hebben een aantal kenmerken. Ze zijn (1) doelengericht, (2) tijdelijk, (3) uniek, (4) complex, (5) samenhangend, (6) een verandering en (7) begrensd. Aan de hand van deze kenmerken is het makkelijker te bepalen of een bepaalde opgave zich leent voor een programma-aanpak. De kenmerken zijn nogal subjectief. Wat voor de een totaal uniek is, is voor een ander aan de orde van de dag. En wat is tijdelijk: een jaar, drie jaar, vijf jaar? Ook zijn ze situationeel afhankelijk: iets dat we hier en nu complex vinden, blijkt over een jaar hoogstens ingewikkeld. Programma’s hoeven dan ook niet altijd in dezelfde mate aan deze kenmerken te voldoen.

1. Een programma is doelengericht

Een programma is erop gericht een situatie, binnen en/of buiten de organisatie, te veranderen en daarmee bepaalde doelen dichterbij te brengen. Alles draait dus om de beoogde doelen en de daarvan afgeleide, geconcretiseerde baten. Dat betekent dus ook dat het niet slechts een optelsom is van de resultaten van allerlei projecten.

Het uitgangspunt bij programma’s is dat de doelen naar verwachting niet (of in minder mate, minder snel, minder efficiënt) bereikt worden wanneer er geen samenhangende aandacht aan wordt besteed of wanneer er niks verandert in de manier van werken. De doelen moeten wel haalbaar en beïnvloedbaar zijn, anders heeft de programma-aanpak geen zin. Dat klinkt als een open deur. Toch zien we regelmatig programma’s waarin dit niet het geval is. Dat kan tot flink wat frustraties en loze beloften leiden.

Aan het begin zijn de doelen vaak nog vaag van aard. Het opbouwstadium is erop gericht ze concreter te krijgen en er overeenstemming over te bereiken. Verwacht als programmamanager dan ook geen heldere en afgebakende opdracht. Zie het eerder als een uitdaging die duidelijkheid te creëren, samen met de opdrachtgever en de belanghebbenden. Een van eerste opgaven is er een inspirerend verhaal van te maken, waar de betrokkenen eigenaarschap voor kunnen en willen nemen.

De doelen van programma’s vloeien voort uit de missie, visie en strategie van de organisatie waarvoor en waarbinnen het programma wordt uitgevoerd. Daaraan ontlenen ze hun bestaansrecht. Vaak vormen programma’s de ontbrekende schakel tussen de strategieën de daadwerkelijke uitvoering, waarop tijdelijk extra geïnvesteerd wordt. Is deze link er niet meer, dan is er alle reden het programma voortijdig te stoppen.

2. Een programma is tijdelijk

Een programma heeft een begin en einde. Iedereen werkt vanaf het begin vanuit de gedachte dat het programma stopt. Dat kan ermee te maken hebben dat de doelen zijn behaald, extra aansturing via een programma onvoldoende toegevoegde waarde meer heeft, andere doelen of activiteiten belangrijker zijn geworden of het verder aan de organisatie kan worden overgelaten. Een belangrijke activiteit is dan ook de verbinding maken met de staande organisatie. Het is van cruciaal belang dat de organisatie stevig aangehaakt is op de programmaorganisatie en dat de programmamanager het niet allemaal zelf wil doen. Meestal worden de baten in de staande organisatie tot stand gebracht. Het programma vormt een tijdelijke buitenboordmotor om te helpen veranderingen te realiseren waaruit baten kunnen voortvloeien. We noemen dat ‘verzilveren’.

Dat een programma een begin en een eind heeft, klinkt helder, maar de praktijk is vaak anders. Wanneer begint een programma? Als er een programmaplan ligt? Als er een Programma Start-Up heeft plaatsgevonden? Als er een handtekening onder het plan staat? Belangrijk is vooral dat een bewuste keuze wordt gemaakt met déze opgave aan de slag te gaan en dat op een programmatisch manier te doen. Een programma heeft een officiële start nodig, met een vastgesteld plan. Iets soortgelijks geldt ook voor het einde. Wanneer is een programma klaar? Dat is minder eenduidig dan bij een project, ook al worden de doelen helder omschreven. Het gebeurt in de praktijk niet vaak dat bij de afronding kan worden gezegd dat de oorspronkelijke doelen behaald zijn. Het einde is eerder gekoppeld aan een jaarschijf, de zittingstermijn van een bestuurder of een subsidietermijn. Niet gerealiseerde doelen liggen dan weer ‘in de lijn’ of worden soms in een nieuw programma opgenomen.

De ervaring leert dat programma’s een tijdje nodig hebben om effect te sorteren. Dit doet dan ook een stevig beroep op het geduld en doorzettingsvermogen van betrokkenen. Vaak zien we opdrachtgevers met veel enthousiasme beginnen, met het idee dat er dan snel iets tot stand is gebracht. Na een jaar of twee vinden ze het weer welletjes en verschuift hun aandacht naar iets anders. Met veel tijd en moeite is er iets opgestart, dat niet echt de kans krijgt tot verzilvering te komen.

3. Een programma is uniek

Een opgave kan om allerlei redenen uniek zijn. Ze komt maar één keer voor en daarna nooit meer of pas over lange tijd. Het is dan dus een eenmalige exercitie. Uniek kan gelegen zijn in de omstandigheid dat de mensen deze opgave voor de eerste keer samen uitvoeren. Ook kunnen de doelen nieuw zijn. Het is mogelijk dat de manier waarop de activiteiten worden aangepakt en aangestuurd uniek is. Ook kunnen de omstandigheden waaronder aan de opgave wordt gewerkt uniek zijn.

Wat voor de een uniek is, hoeft dat helemaal niet te zijn voor een ander. Uniek is gerelateerd aan de betrokkenen die met de opgave aan de slag gaan. Dat in andere organisaties al programma’s hebben plaatsgevonden gericht op het ‘implementeren van lean’ wil niet zeggen dat die opgave niet meer uniek kan zijn voor een andere organisatie. Voor de mensen die er daar mee aan het werk gaan, heeft het een uniek karakter en is het de moeite waard er een programma van te maken.

Zodra een vraagstuk blijft terugkeren, ook nadat er een programma voor is uitgevoerd, is het verstandig eerst beter te onderzoeken waar dat mee te maken heeft. Weersta de verleiding er opnieuw een programma van te maken en stel de vraag: Is het vraagstuk überhaupt oplosbaar, door ons? Zijn er patronen die niet te doorbreken zijn? Zijn de doelen haalbaar, gegeven de achtergrond van de doelgroep of onze invloed op de situatie? Hanteren we wel de goede visie op het vraagstuk?

4. Een programma is complex

De complexiteit in en rond organisaties neemt toe, zoals we eerder beschreven. De wens is vaak die complexiteit te overzien en te hanteren door hem met een programmatische aanpak te lijf te gaan. Wanneer die complexiteit ontbreekt, kun je beter proberen kleine veranderingen aan te brengen in de routines van de organisatie of met enkele projecten beweging te brengen. Tegelijkertijd is die complexiteit ook een van de valkuilen: voor je het weet blijf je puzzelen om te begrijpen en kom je niet tot actie.

Programma’s kunnen om allerlei redenen complex zijn, bijvoorbeeld:

• Er zijn veel, verschillende en zelfs conflicterende doelen. Dat vraagt een goed doordachte aanpak, waarin aan al die doelen recht wordt gedaan. Geen gemakkelijke opgave. Bovendien is het sturen op de samenhang lastiger, aangezien er interne spanningen kunnen ontstaan. Probeer het aantal doelen beperkt te houden en zo focus aan te brengen.
• Het ontbreekt aan inzichten in het vraagstuk en de oplossingen. Complexiteit vloeit ook voort uit het feit dat programma’s soms zo uniek zijn, dat je nauwelijks kan teruggevallen op ervaringen of voorbeelden (emergente complexiteit). Ze vragen een stevige tolerantie voor mislukkingen, bijstellingen, uitloop, hogere kosten en dergelijke.
• Er zijn veel betrokkenen met diverse opvattingen en belangen. Complexiteit kan ook veroorzaakt worden door het grote aantal betrokkenen in en om het programma (sociale complexiteit). Vaak hebben ze verschillende opvattingen, belangen, interesses en manieren van werken. Hoe meer betrokkenen er zijn, hoe groter vaak de complexiteit en dynamiek.

5. Een programma is samenhangend

Een programma is een samenhangend geheel van doelen, inspanningen en middelen. Daartussen zijn relaties te leggen die te onderbouwen of aannemelijk te maken zijn, ook al zijn oorzaak-gevolg relaties soms zeer discutabel. Voor de inzet van de aanpak moet het zinvol zijn te sturen op die relaties. Samenhang kan op allerlei manieren vorm krijgen:

• een inspanning draagt bij aan verschillende doelen
• verschillende inspanningen zijn gericht op één en hetzelfde doel
• het nastreven van het ene doel gaat ten koste van een ander doel
• het willen bereiken van het ene doel bevordert tegelijkertijd een ander doel
• bepaalde middelen zijn toegewezen aan één en hetzelfde doel

Samenhang wil overigens niet zeggen dat elementen per definitie een positieve invloed op elkaar hebben. Zie het derde voorbeeld. Samenhang kan er juist ook in schuilen dat er negatieve relaties zijn die vanwege de noodzaak van een integrale blik in één programma zijn ondergebracht. Als het om stimulering van de lokale economie gaat én om natuurontwikkeling, voor welke verhouding kies je dan? Maak je een onderscheid tussen korte en lange termijn? En hoe kijken de belanghebbenden hiernaar?

Wanneer samenhang ontbreekt of er geen behoefte is aan een samenhangende sturing of coördinatie, dan is de programma-aanpak niet zinvol. Het efficiënt verdelen van middelen over de diverse inspanningen of het monitoren van risico’s staat dan centraal, niet het sturen op een of meerdere samenhangende doelen. In dat geval heeft de organisatie mogelijk meer baat bij multiprojectmanagement of portfoliomanagement.

6. Een programma is gericht op verandering

Met een programma beoog je veranderingen tot stand te brengen. Vaak draait het daarbij om gedragsveranderingen, bijvoorbeeld bij medewerkers om hun werk op een andere manier te gaan doen. Om veranderingen te realiseren heb je vrijwel altijd een divers palet aan interventies nodig, zoals projecten, processen, improvisaties, routines, experimenten, trajecten en dergelijke. Met alleen maar projecten kom je er meestal niet. Zoals we al eerder schreven, is het dan ook belangrijk dat managers deze werkvormen begrijpen, waarderen, en ze kunnen inzetten (zie ook Ten Have en Peek, 2007).

Binnen een reorganisatieprogramma zal vaak de projectmatige vorm domineren en bij een programma gericht op grotestedenproblematiek de procesmatige component. Een programma waarin geen plaats is voor experimenteel of creërend werken schiet vaak tekort als antwoord op een complex verandervraagstuk, dat vraagt om trial-and-error. Een programma dat geen ruimte biedt aan projectmatige of procedurele aanpakken wordt meestal slachtoffer van het gebrek aan efficiëntie en effectiviteit. En soms moet een project plaats maken voor improvisatie omdat de aanpak duidelijk leek maar niet blijkt te werken.

Het is steeds zoeken naar welke soort inspanningen nodig zijn en in welke verhouding tussen zoeken en maken, gegeven de doelen van het programma. Dat helpt ook te kunnen bepalen wat de kwaliteit en kwantiteit van de mensen en andere middelen moet zijn. Zijn er veel recht-toe-recht-aan projectmanagers nodig of juist mensen die een hoge tolerantiegrens voor onzekerheid en frustratie hebben? Moet er een strak budget zijn of juist experimenteerruimte? Hoeveel ruimte is er nodig voor opportunisme? Moet het meer of minder ‘agile’ zijn en wat is dan een goede balans?

7. Een programma is begrensd

Programma’s zijn altijd begrensd en wel op meerdere aspecten. De begrenzing in tijd noemden we hiervoor al apart. Hier stippen we de begrenzing, ook wel ‘scoping’, in inhoud en middelen aan. Op inhoud betekent het dat een programma afgebakend moet worden: niet alles wat mogelijk is kan en hoeft aangepakt worden. Er zijn doelen en activiteiten die erbuiten vallen, maar die wel verwantschap met het programma hebben. Het bewaken van die grenzen is belangrijk om ervoor te zorgen dat het voldoende helder blijft waar het programma wel en niet van is. De begrenzing in middelen (geld, mensen, materialen, gebouwen, etc) betekent dat er beperkingen zijn aan wat ingezet kan worden voor het programma. Daarom is het relevant te sturen, voortgang te bewaken, te prioriteren en keuzes te maken. Dat is zonde van de tijd en de energie als het er niet toe doet hoeveel middelen je gebruikt of verbruikt. Ligt improviseren dan niet meer voor de hand?