Raffinaderij of ecologie? Programma’s voor maatschappelijke verandering

Maatschappelijke vraagstukken hebben doorgaans vele stakeholders, zijn onderwerp van tegenstrijdige sociaal-politieke belangen en gelaagd in hun samenstelling. Denk bijvoorbeeld aan ethische kwesties, zoals abortus of euthanasie. Complexe systemen met een publieke functie hebben deze kenmerken ook. De ‘Vogelaar-wijken’, het omvormen van 26 politiekorpsen tot één nationaal politiekorps of het introduceren van de basisvorming zijn mogelijke voorbeelden.

Interventies die tot doel hebben dergelijke vraagstukken/systemen aan te pakken – of te verbeteren – proberen verandering teweeg te brengen. De zojuist genoemde kenmerken –stakeholdervolume, tegengestelde belangen en gelaagheid – maken het verloop van zulke interventies niet alleen complex, maar ook onvoorspelbaar. Complexiteit en onvoorspelbaarheid stellen op hun beurt hoge eisen aan kwaliteit. Wanneer we interventies als veranderprocessen beschouwen die in programma-vorm gegoten kunnen worden, vallen er drie zaken op:

• Het heeft geen zin om de doelstellingen, tussendoelen en mijlpalen voor een dergelijk programma op voorhand te benoemen. Dit creëert een grotendeels fictieve werkelijkheid die geen recht doet aan het feit dat de oplossing deel is van de probleemstelling en van het veranderproces zelf;
• Het heeft evenmin zin om de programma-middelen reeds in detail vast te leggen in plannen en budgetten – denk hier aan personeel, geld, tijd en vereiste kennis. Natuurlijk moeten de contouren van hun respectievelijke enveloppes wel grofweg vastgesteld worden. Evenwel, de ervaring leert ook dat complexiteit en onvoorspelbaarheid vaak onvoorziene kosten opleveren.
• Tot slot heeft het geen zin een dergelijk programma aan te sturen alsof het onderhoud aan een industrieel complex betreft: operationeel, gericht op de kosten en strak op de planning. Hiervoor is maatschappelijke verandering te weerbarstig en te afhankelijk van politieke openingen.

Om een iconisch voorbeeld uit de Verenigde Staten te lenen, wat als de ‘financiers’ van de civil rights movement hadden geïnsisteerd op een vierjarig veranderprogramma met een logframe? Wellicht was de strijd in de jaren 1870 gestaakt toen de federale regering organisaties als de Ku Klux Klan bestreed om de politieke- en burgerrechten van Afro-Amerikanen te waarborgen. Echter, deze bevolkingsgroep bleef in het zuiden van de VS voor decennia economisch afhankelijk, behandeld als tweederangsburgers en weggehouden uit het stemhokje. Nieuwe wetgeving werd pas in 1965 van kracht na Martin Luther King’s mars te Selma (Alabama).

Wat wel zin heeft, is om programma’s die maatschappelijke verandering wensen te beïnvloeden, op adaptieve leest te schoeien. Dit wil zoveel zeggen als het vaststellen van een breed gedefinieerd einddoel met een paar heldere parameters dat via vele wegen bereikt kan worden. Het vereist ook flexibiliteit van programma middelen in de zin dat ze op- of terugschaalbaar moeten zijn al naar gelang de kansen en mogelijkheden voor het programma op een bepaald moment. En dan is nog het lerend vermogen van het programma van belang: is het in staat om mislukkingen om te zetten in effectievere interventies en om effectieve interventies uit te buiten?

Dit vereist een veranderkunde die niet eenvoudig te leren of te beheersen is. Het ontwikkelen van nieuwe inzichten moet immers hand in hand gaan met redelijke continuïteit van de na te streven doelstelling. Tegelijk moeten stakeholder- en procesmanagement een balans vinden tussen participatie, besluitvaardigheid en, soms, even niets doen.

In het vakgebied van ontwikkelingssamenwerking wint het inzicht terrein dat maatschappelijke veranderprocessen lastig van de buitenkant te beïnvloeden zijn, zich niet lineair ontvouwen (regressie is onvermijdelijk), maar creatieve ontknopingen kunnen hebben als hun eigen ritme gerespecteerd wordt. Dat vraagt erom dat ontwikkelingsprogramma’s ophouden te doen alsof ontwikkeling in een ander land gelijk staat aan het sleutelen aan een raffinaderij die ‘bijgesteld’ of ‘verbouwd’ kan worden.

We weten uit eigen ervaring in Nederland dat die vlieger niet opgaat. In plaats daarvan is ontwikkeling eerder te vergelijken met een ecologie: een verbonden systeem dat vele aangrijpingspunten heeft om het meer organisch te laten bloeien. Er bestaan al vele methoden om programma’s adaptief in te richten op interactie met zo’n ecologie zonder het zicht op resultaten uit het oog te verliezen. Te denken valt aan political-economy analysis, strategy testing of outcome mapping. Zulke methodes zijn evenzeer toepasbaar in onze eigen samenleving.

Erwin van Veen werkt als senior onderzoeker bij Clingendael’s Conflict Research Unit